สาระน่ารู้

การพัฒนาระบบราชการไทย การพัฒนาองค์การ และการสร้างองค์การที่เรียนรู้ <14 พ.ค. 52>

การพัฒนาระบบราชการไทย การพัฒนาองค์การ และการสร้างองค์การที่เรียนรู้ <14 พ.ค. 52>

การพัฒนาระบบราชการไทย การพัฒนาองค์การ และการสร้างองค์การที่เรียนรู้

ปัณรส มาลากุล ณ อยุธยา
ผู้ช่วยศาสตราจารย์  ภาควิชารัฐประศาสนศาสตร์
คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
1. บทนำ

ใน โลกยุคโลกาภิวัตน์ ประเทศจะต้องปรับตัวให้ทันกับกระแสการเปลี่ยนแปลงของโลก และระบบราชการซึ่งเปรียบเสมือนกระดูกสันหลังของประเทศ ก็จะต้องมีการปฏิรูปเพื่อให้สามารถบริหารประเทศให้อยู่รอดและเจริญก้าวหน้า ไปได้

ในบทความนี้เป็นการเสนอมุมมองการปฏิรูประบบราชการไทยในสมัยของ นายกรัฐมนตรี พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร ซึ่งเกิดขึ้นในช่วงที่มีการนำเครื่องมือทางการบริหารใหม่ๆ มาใช้อย่างแพร่หลาย ดังนั้นในบทความนี้จึงเป็นการวิเคราะห์การปฏิรูประบบราชการโดยมุ่งให้เห็น ถึง เหตุผลความจำเป็น และกระบวนการในการปฏิรูประบบราชการ โดยเน้นที่การนำเครื่องมือทางการบริหารสมัยใหม่มาใช้ในการพัฒนาระบบราชการ ให้สามารถเรียนรู้ไดเท่าทันกระแสการเปลี่ยนแปลง โดยหวังว่าจะช่วยสร้างความเข้าใจในการปฏิรูประบบราชการในครั้งนี้ให้กว้าง ขวางและลึกซึ้งขึ้น และจะช่วยให้ผู้อ่านซึ่งเป็นเจ้าของระบบราชการได้สนใจมีส่วนร่วมในการปฏิรูป ระบบราชการมากยิ่งขึ้น

2. เหตุผลของการพัฒนาระบบราชการ

โลกที่เปลี่ยนแปลงไป

การ พัฒนาด้านเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารได้ทำให้โลกก้าวสู่ยุคโลกาภิวัตน์ ซึ่งทำให้ประเทศต่างๆ ต้องรับผลกระทบจากกระแสสำคัญ เช่น เศรษฐกิจเสรีไร้พรมแดน (Global Market Economy) สังคมบนฐานแห่งความรู้ (Knowledge-based Society) และ กระแสประชาธิปไตยและธรรมาภิบาล (Democratic Governance)
ประเทศที่เรียนรู้ปรับตัวได้ทันโลกก็จะอยู่รอดและก้าวหน้าไป ได้ในโลกของการแข่งขัน ส่วนประเทศที่ไม่สามารถเรียนรู้และปรับตัวให้ทันกับโลกยุคโลกาภิวัตน์นี้ได้ ก็จะประสบปัญหาต่างๆ มากมาย
ประเทศไทยในกระแสโลกาภิวัตน์

ประเทศ ไทย เมื่อครั้งที่ได้เชื่อมต่อเศรษฐกิจของไทยเข้ากับเศรษฐกิจโลกในการเปิดเสรี ทางการเงินด้วย Bangkok International Banking Facilities (BIBF) ในเวลาไม่นาน ธุรกิจอุตสาหกรรมของไทยก็ล้มละลายต้องขายกิจการกันระเนระนาด ปัญหาสังคมต่างๆ เกิดขึ้นตามมามากมาย ถึงขนาดที่ประชาชนเกิดความเบื่อหน่ายจนกระทั่งลุกขึ้นมาเรียกร้องให้มีการ ปฏิรูป การเมืองโดยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ใน พ.ศ. 2540

ความล้มเหลวดัง กล่าวทำให้ประเทศต้องปรับตัวขนานใหญ่ เช่น ต้องมีการปฏิรูปการเมืองเพื่อเปลี่ยนวิธีการบริหารประเทศให้เป็นประชาธิปไตย และมีธรรมาภิบาล (Good Governance) มากขึ้นโดยการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ต้องมีการปฏิรูปการศึกษา โดยจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานอย่างน้อย 12 ปี เพื่อให้ประชาชนได้เรียนรู้ทันโลก และต้องมีการฟื้นฟูเศรษฐกิจ จัดระบบสวัสดิการรองรับคนที่ตกงานไปจากธุรกิจอุตสาหกรรมในเมืองจำนวนมาก เช่น การจัดให้มีกองทุนหมู่บ้าน พักหนี้เกษตรกร และหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า หรือ โครงการ “30 บาทรักษาได้ทุกโรค” เป็นต้น

การ ปฏิรูปในด้านต่างๆ ที่กล่าวมาทำให้หน่วยงานภาครัฐต้องมีภารกิจเพิ่มมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นในด้านการจัดสวัสดิการให้คนว่างงานจำนวนมาก การฟื้นฟูเศรษฐกิจ ตลอดจนการจัดการศึกษาให้คนทั้งประเทศได้รู้ทันโลก ฯลฯ แต่ในขณะเดียวกันรัฐกลับจะต้องมีกำลังคนและงบประมาณที่น้อยลง ทั้งนี้เพราะสภาพเศรษฐกิจที่ตกต่ำผนวกกับกระแสเศรษฐกิจเสรี และกระแสประชาธิปไตยที่เน้นให้รัฐต้องจำกัดบทบาท ขนาด และการใช้ทรัพยากรนอกจากนี้ ภายใต้กระแสประชาธิปไตยและธรรมาภิบาล รัฐบาลก็ไม่สามารถที่จะดำเนินการต่างๆ ได้ตามชอบใจได้เหมือนในสมัยก่อนๆ การดำเนินโครงการต่างๆ เช่น สร้างเขื่อน สร้างโรงไฟฟ้า หรือวางท่อก๊าซ ฯลฯ จะต้องดำเนินการอย่างโปร่งใส ต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นอย่างกว้างขวาง

เมื่อรัฐต้อง “ทำงานมากขึ้น” แต่ต้อง “ใช้คนใช้เงินและใช้อำนาจน้อยลง” ก็ย่อมสะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็นที่จะต้องปรับเปลี่ยนวิธีการและกลไกในการ บริหารงานภาครัฐในด้านต่างๆ จึงจำเป็นที่จะต้องมีการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งหากพิจารณาจากมุมมองทางวิชาการด้าน “การพัฒนาองค์การ” (Organizational Development หรือ OD) ก็จะเห็นว่าสิ่งที่เกิดขึ้นกับการบริหารภาครัฐของไทยนั้น เป็นธรรมชาติขององค์การที่เป็นระบบเปิดซึ่งย่อมได้รับผลกระทบจากสภาพแวดล้อม และจะต้องพยายามปรับตัวเพื่อจัดการกับสภาพการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น เพื่อความอยู่รอดและเจริญก้าวหน้า
3. การปฏิรูประบบราชการโดยการพัฒนาระบบราชการ

การปรับตัวของระบบบริหารภาครัฐของไทย
ใน การปรับเปลี่ยนระบบบริหารภาครัฐของไทยเพื่อรองรับกระแสโลกาภิวัตน์ ในช่วงของรัฐบาลชุด พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร เริ่มปรากฎเป็นรูปธรรมเมื่อได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริหาร ราชการแผ่นดิน เมื่อเดือนตุลาคม 2545 ซึ่งทำให้มีการปรับโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการใหม่จาก 14 กระทรวง 1 ทบวง มาเป็น 20 กระทรวง และได้มีการกำหนดให้มี คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) โดยให้มีสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (สำนักงาน ก.พ.ร.) เป็นหน่วยงานขับเคลื่อนการปฏิรูประบบราชการ โดยการปฏิรูประบบราชการในยุคนี้จึงเรียกว่า “การพัฒนาระบบราชการ” เครื่องมือที่สำคัญคือ
1. แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550)
2. พระ ราชกฤษฎีกา ว?าด?วยหลักเกณฑ?และวิธีการบริหารกิจการบ?านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ซึ่งออกตามมาตรา ๓/๑ และมาตรา ๗๑/๑๐(๕) แห?งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ?นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก?ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ?นดิน (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. 2545
3. ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ. 2546
4. โครงการ พัฒนาผู้นำการบริหารการเปลี่ยนแปลง ซึ่งเป็นการจัดการเรียนรู้จากการปฏิบัติ (Action Learning Program) เพื่อพัฒนาผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้บริหารของกระทรวงนำร่องในการบริหารการ เปลี่ยนแปลงตามหลักการและแนวทางในการพัฒนาระบบราชการ

สำหรับสาระสำคัญ ของการพัฒนาระบบราชการซึ่งขับเคลื่อนด้วยเครื่องมือต่างๆ ตามที่กล่าวมานี้ หากพิจารณาจากมุมมองทางด้านการบริหารการเปลี่ยนแปลงก็จะเห็นว่าการพัฒนาระบบ ราชการในครั้งนี้ เป็นการนำหลักการและเครื่องมือในการพัฒนาองค์การ และองค์การที่เรียนรู้ มาประยุกต์ใช้ นั่นเอง โดยจะเห็นได้จากวิเคราะห์ถึงจุดมุ่งหมายและยุทธศาสตร์ต่างๆ ในการพัฒนาระบบราชการดังนี้

 
จุดมุ่งหมายของการพัฒนาระบบราชการ

ในด้านจุดมุ่งหมายของการพัฒนาระบบราชการ  ใน แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550) ได้กำหนดวิสัยทัศน์ไว้ว่า

พัฒนา ระบบราชการไทยให?มีความเป?นเลิศ สามารถรองรับ กับการพัฒนาประเทศในยุคโลกาภิวัตน? โดยยึดหลักการบริหาร            กิจการบ?านเมืองที่ดี และประโยชน?สุขของประชาชน

ซึ่งจากวิสัยทัศน์ ดังกล่าวจะเห็นได้ว่าเป็นความพยายามที่จะปรับเปลี่ยนระบบราชการให้สามารถ ปรับตัวเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมใน “ยุคโลกาภิวัตน์” และ “การทำให้ระบบราชการไทยมีความเป็นเลิศ” ก็สะท้อนถึงความพยายามที่จะทำให้เกิดการเรียนรู้ขององค์การที่จะพัฒนาการ บริหารงานด้านต่างๆ จนกระทั่งมีความเป็นเลิศ

สิ่งที่ต้องปรับเปลี่ยนในการพัฒนาระบบราชการ

ใน แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550) ได้กำหนด          ยุทธศาสตร์การพัฒนา ไว้ 7 ประการคือ

1. การปรับเปลี่ยนกระบวนการและวิธีการทํางาน
2. การปรับปรุงโครงสร?างการบริหารราชการแผ?นดิน
3. การรื้อปรับระบบการเงินและการงบประมาณ
4. การสร?างระบบบริหารงานบุคคลและค?าตอบแทนใหม?
5. การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน? วัฒนธรรม และค?านิยม
6. การเสริมสร?างระบบราชการให?ทันสมัย
7. การเป?ดระบบราชการให?ประชาชนเข?ามามีส?วนร?วม

ซึ่ง การปรับเปลี่ยนในด้านต่างๆ เหล่านี้ หากพิจารณาโดยอาศัยกรอบแนวคิด McKinsey’s 7 S   ก็คือการปรับตัวแปรสำคัญในการบริหารองค์การทั้ง 7 ประการให้สนับสนุนและสอดคล้องกันนั่นเอง กล่าวคือ

1. ยุทธศาสตร์ที่ 1 “การปรับเปลี่ยนกระบวนการและวิธีการทํางาน” ก็คือ การปรับเปลี่ยน ยุทธศาสตร์ (Strategy) ในการดำเนินงานให้เหมาะกับภาวะที่ต้องมีงานมากขึ้น แต่มีเงินและคนน้อยลง ซึ่ง กระบวนการวิธีการทำงานตามยุทธศาสตร์ เดิมย่อมใช้ไปได้อีกไม่นาน

2. ในยุทธศาสตร์ที่ 2 “การปรับปรุงโครงสร?างการบริหารราชการแผ?นดิน” ฏ็คือ การปรับเปลี่ยนโครงสร้าง (Structure) หรือวิธีการ “จัดทัพ” เพื่อให้สอดรับกับยุทธศาสตร์ใหม่ ซึ่งในการพัฒนาระบบราชการก็มุ่งเน้นการจัดโครงสร้างโดยเชื่อมโยง “หน้าที่” (Function Departmentalization) คือ กระทรวง ทบวง กรม กับ “พื้นที่” (Regional Departmentalization) ซึ่งหมายถึงจังหวัดและกลุ่มจังหวัด ในลักษณะเมตริกซ์ (Matrix) โดยให้ยึดจุดเน้นตามนโยบายของรัฐบาล ที่เรียกว่า “Agenda” เข้าไปด้วยอีกมิติหนึ่ง

3. ในยุทธศาสตร์ที่ 3  “การรื้อปรับระบบการเงินและการงบประมาณ” นั้นเป็นการนำเอาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน (Performance-based Budgeting System) มาใช้โดยการกำหนดให้มีการทำคำรับรองผลการปฏิบัติราชการที่มีตัวชี้วัดผล งานอย่างชัดเจน และจัดสรรงบประมาณไปตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ และให้ส่วนราชการได้มีอิสระในการบริหารจัดการโดยไม่ติดยึดกับกฎระเบียบต่างๆ จนมากเกินไป ซึ่งก็คือการปลดพันธนาการของกฎระเบียบเพื่อให้ส่วนราชการสามารถเลือกวางระบบ ระเบียบวิธีปฏิบัติได้เอง หรือเป็นการให้อิสระในการจัดระบบงาน (System) นั่นเอง

4. ยุทธศาสตร์ที่ 4  “การสร?างระบบบริหารงานบุคคลและค?าตอบแทนใหม” ก็คือการปรับเปลี่ยนระบบการบริหารงานบุคคล เพื่อให้สามารถจัดการทรัพยากรบุคคล (Staff) ให้มีขีดสมรรถนะ และทักษะความสามารถ (Skill) ที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ โครงสร้างและระบบงานใหม่นั่นเอง
5. ยุทธศาสตร์ที่ 5 “การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน? วัฒนธรรม และค?านิยม” เป็นปัจจัยที่สำคัญต่อความสำเร็จของการพัฒนาระบบราชการ ซึ่งหากพิจารณาจากกรอบแนวคิด 7 S ก็คือ การปรับค่านิยมร่วม (Shared Values) ของระบบราชการนั่นเอง
6. สำหรับยุทธศาสตร์ที่ 6 “การเสริมสร?างระบบราชการให?ทันสมัย” โดยการนำเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในการเพิ่มประสิทธิภาพและความทันสมัย และยุทธศาสตร์ที่ 7 “การเป?ดระบบราชการให?ประชาชนเข?ามามีส?วนร?วม” ก็เป็นการปรับเปลี่ยนแบบแผนพฤติกรรม (Style) ในการปฏิบัติราชการนั่นเอง

กล่าว โดยสรุปก็คือ การพัฒนาระบบราชการตาม แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550) ก็คือการปรับเปลี่ยนส่วนต่างๆ ของระบบราชการไทยตามตัวแปรต่างๆ ในกรอบแนวคิด McKinsey’s 7 S นั่นเอง

แผนภาพที่ 1 กรอบแนวคิด McKinsey’s 7 S
 

4. เครื่องมือทางการบริหารที่นำมาใส่ในการพัฒนาระบบราชการ

นอก จากการปรับเปลี่ยนตัวแปรทางการบริหารทั้ง 7 ประการตาม McKinsey’s 7 S แล้ว การพัฒนาระบบราชการในครั้งนี้ ยังเป็นการนำเครื่องมือทางการบริหารสมัยใหม่มาประยุกต์ใช้กับระบบบริหาร ราชการอีกเป็นจำนวนมาก โดยเครื่องมือส่วนใหญ่ที่นำมาใช้จะมีกำหนดไว้ใน พระราชกฤษฎีกา ว?าด?วยหลักเกณฑ?และวิธีการบริหารกิจการบ?านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546  ซึ่งเครื่องมือต่างๆได้แก่

1. การจัดการเชิงกลยุทธ์ (Strategic Vision Management)  ซึ่งเป็นเคื่องมือที่จะช่วยให้ผู้บริหารได้ศึกษาทบทวนสถานการณ์ภายนอกและภาย ในองค์การ เพื่อกำหนดวิสัยทัศน์ พันธกิจ และยุทธศาตร์ในการดำเนินงานขององค์การให้สอดคล้องกับสถานการณ์ โดยเฉพาะในสถานการณ์ที่ “งานมาก แต่มีเงินและคนน้อย” ซึ่งเครื่องมือชิ้นนี้ปรากฎใน พระราชกฤษฎีกา ว?าด?วยหลักเกณฑ?และวิธีการบริหารกิจการบ?านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 เช่น ใน มาตรา 33 ที่ให้ ให?ส?วนราชการจัดให?มีการทบทวนภารกิจของตนว?าภารกิจใดมีความจําเป?น หรือสมควรที่จะได?ดําเนินการต?อไปหรือไม? โดยคํานึงถึงแผนการบริหารราชการแผ?นดิน นโยบายของ คณะรัฐมนตรี กําลังเงินงบประมาณของประเทศ ความคุ?มค?าของภารกิจและสถานการณ?อื่นประกอบกัน และ ในมาตรา 16 ที่ ให?ส?วนราชการจัดทําแผนปฏิบัติราชการของส?วนราชการนั้น โดยจัดทํา เป?นแผนสี่ป? และแผนปฏิบัติราชการประจําป? ซึ่งจะต?องสอดคล?องกับแผนการบริหารราชการแผ?นดินตามมาตรา ๑๓ เป็นต้น

2. การ จัดการโดยมุ่งผลสัมฤทธิ์ (Result-based Management) ซึ่งเป็นการปรับเปลี่ยนการบริหารราชการให้มามุ่งเน้นที่การบรรลุผลสัมฤทธิ์ ตามภารกิจ โดยให้มีการกำหนดตัวชี้วัดผลสัมฤทธิ์ (Key Performance Indicators) และเป้าหมาย และให้จัดสรรงบประมาณตามเป้าหมายนั้น โดยให้อิสระแก่ส่วนราชการในการเลือกวิธีการปฏิบัติ แต่จะต้องมีการประเมินผลการปฏิบัติงานตามตัวชี้วัดผลสัมฤทธิ์ที่กำหนดไว้ อย่างชัดเจน ซึ่งระบบการบริหารแบบมุ่งผลสัมฤทธิ์นั้นปรากฎใน พระราชกฤษฎีกา ว?าด?วยหลักเกณฑ?และวิธีการบริหารกิจการบ?านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ในมาตรา 9 คือ ในการบริหารราชการเพื่อให?เกิดผลสัมฤทธิ์ต?อภารกิจของรัฐ ส?วนราชการต?องจัดทําแผนปฏิบัติราชการโดยให้มีรายละเอียดของ ขั้นตอน ระยะเวลาและงบประมาณที่จะต?องใช? เป?าหมายของภารกิจ ผลสัมฤทธิ์ของภารกิจ และตัวชี้วัดความสําเร็จของภารกิจ และ ส?วนราชการ         ต?องจัดให?มีการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติตามแผนปฏิบัติราชการ ซึ่งต?องสอดคล?องกับมาตรฐานที่ ก.พ.ร. กําหนด

3. การจัดการต้นทุนฐาน กิจกรรม (Activity-Based Costing)  ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการบริหารต้นทุนค่าใช้จ่ายในกิจกรรมต่างๆ และในการกำหนดค่าใช้จ่ายต่อหน่วยผลผลิต เพื่อนำไปใช้ในการจัดทำคำของบประมาณในระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงาน โดยการการจัดการต้นทุนฐานกิจกรรม ปรากฎในพระราชกฤษฎีกา ว?าด?วยหลักเกณฑ?และวิธีการบริหารกิจการบ?านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ในมาตรา 21 ที่ให?ส?วนราชการจัดทําบัญชีต?นทุนในงานบริการสาธารณะแต?ละประเภทขึ้นตาม หลักเกณฑ?และวิธีการที่กรมบัญชีกลางกําหนด และใหคํานวณรายจ?ายต?อหน?วยของงานบริการสาธารณะที่อยู?ในความรับผิดชอบ และรายงานให?สํานักงบประมาณ กรมบัญชีกลาง และ ก.พ.ร. ทราบ  นอกจากนี้ การคำนวณค่าใช้จ่ายต่อหน่วยยังเป็นการส่งเสริมให้มีการปรับปรุงประสิทธิภาพ ซึ่งในมาตรเดียวกันได้กำหนดไว้ว่า ในกรณีที่รายจ?ายต?อหน?วยของงานใดสูงกว?าราย จ?ายต?อหน?วยของส?วนราชการอื่น ให?ส?วนราชการนั้นจัดทําแผนการลดรายจ?ายต?อหน?วยของงานบริการสาธารณะดังกล? าวเสนอสํานัก งบประมาณ กรมบัญชีกลาง และ ก.พ.ร. ทราบ ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญสำหรับการบริหารงานในยามที่ “งานมาก แต่มีเงินและคนน้อย”

4. การรื้อปรับระบบงาน (Business Process Reengineering)  ซึ่งหมายถึงการรื้อกระบวนงานขั้นตอนเดิมออก แล้วออกแบบกระบวนงานขั้นตอนใหม่โดยนำเทคโนโลยีสมัยใหม่มาใช้เพิ่ม ประสิทธิภาพ ลดระยะเวลา และต้นทุนอย่างเห้นผลได้ชัด ซึ่งในพระราชกฤษฎีกาฉบับดังกล่าวได้กำหนดไว้ในหลายมาตรา เช่น มาตรา ๒๗ ให?ส?วนราชการจัดให?มีการกระจายอํานาจการตัดสินใจเกี่ยวกับการสั่ง การอนุญาต การอนุมัติ การปฏิบัติราชการ ให?แก? ผูที่มีหน?าที่รับผิดชอบในการดําเนินการในเรื่องนั้นโดยตรง เพื่อให?เกิดความรวดเร็วและลดขั้นตอนการปฏิบัติราชการ มาตรา ๒๙ ให?ส?วนราชการแต?ละแห?งจัดทําแผนภูมิขั้นตอนและระยะเวลาการดําเนินการ และในมาตรา ๓๐ ให?เป?นหน?าที่ของปลัดกระทรวงที่จะต?องจัดให?ส?วนราชการที่ปฏิบัติงานเกี่ยว กับการบริการประชาชนร?วมกันจัดตั้งศูนย?บริการร?วม เพื่ออํานวยความสะดวกแก?ประชาชนให้สามารถติดต?อเจ?าหน?าที่ ณ ศูนย?บริการร?วมเพียงแห?งเดียว

5. การบริหารวงรอบเวลา (Cycle-time Management) ซึ่งเป็นการจัดการกับระยะเวลาที่ใช้ในการปฏิบัติงานต่างๆ ให้สามารถควบคุมระยะเวลาแล้วเสร็จ หรือในการดำเนินงานขั้นตอนต่างๆ อย่างรวดเร็วทันกาล ซึ่งปรากฎในพระราชกฤษฎีกาว?าด?วยหลักเกณฑ?และวิธีการบริหารกิจการบ?านเมือง ที่ดี พ.ศ. 2546 เช่นใน มาตรา 37  ที่ให?ส?วนราชการกําหนดระยะเวลาแล?วเสร็จของงานแต?ละงานและประกาศให?ประชาชน และข?าราชการทราบเป?นการทั่วไป หาก ก.พ.ร. พิจารณาเห็นว?างานนั้นสามารถกําหนดระยะเวลาแล?วเสร็จให้เร็วกว่าเดิมได? ก.พ.ร. จะกําหนดเวลาแล?วเสร็จให?ส?วนราชการนั้นต?องปฏิบัติก็ได? และให?เป?นหน?าที่ของผู?บังคับบัญชาที่จะต?องตรวจสอบให?ข?าราชการปฏิบัติงาน ให?แล?วเสร็จตามกําหนดเวลา ซึ่งจากมาตรการดังกล่าวจะเห็นว่าส่วนราชการต่างๆ จะต้องหันมาพิจารณาปรับปรุงวงรอบระยะเวลาในการปฏิบัติงานของตนเพื่ออำนวย ความสะดวกให้แก่ประชาชนมากยิ่งขึ้น

6. การบริหารคุณภาพทั่วทั้ง องค์การ (Total Quality Management)  ซึ่งเป็นการจัดให้มีการบริหารคุณภาพและประสิทธิภาพในการดำเนินงานในทุกๆ ส่วนขององค์การเพื่อให้สามารถสนองความต้องการและสร้างความพึงพอใจให้แก่ ลูกค้าทั้งภายนอกและภายในองค์การให้ได้มากที่สุด ซึ่งหมายถึงจะต้องมีการรับฟังความต้องการ และสำรวจความพึงพอใจของลูกค้าผู้ใช้บริการอยู่เสมอ ซึ่งในเรื่องนี้ ในพระราชกฤษฎีกา ว?าด?วยหลักเกณฑ?และวิธีการบริหารกิจการ      บ?านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ได้กำหนดไว้ เช่น ในมาตรา 45 ให?ส?วนราชการ จัดให?มีคณะผู?ประเมินอิสระดําเนินการประเมินผลการปฏิบัติราชการของส?วน ราชการเกี่ยวกับผลสัมฤทธิ์ของภารกิจ คุณภาพการให?บริการ ความพึงพอใจของประชาชนผู?รับบริการ ความคุ?มค?าในภารกิจ และในมาตรา 42 ให?ส?วนราชการที่มีอํานาจออกกฎ ระเบียบ ข?อบังคับ หรือประกาศ เพื่อใช?บังคับกับส?วนราชการอื่น มีหน?าที่ตรวจสอบว?ากฎ ระเบียบ ข?อบังคับ หรือประกาศนั้น เป?นอุปสรรคหรือก?อให?เกิดความยุ?งยาก ซ้ำซ?อน หรือความล?าช?า ต?อการปฏิบัติหน?าที่ของส?วนราชการอื่นหรือไม? เพื่อดําเนินการปรับปรุงแก?ไขให?เหมาะสมโดยเร็วต?อไป เป็นต้น ซึ่งทั้งสองกรณีสะท้อนให้เห็นว่าส่วนราชการจะต้องมีการทบทวนปรับปรุงการ ดำเนินงานของตนให้สอดคล้องกับความต้องการของผู้รับบริการอยู่เสมอ

7. การ จัดการเทคโนโลยีสารสนเทศ (Information Technology Management) ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญในการดำเนินงานขององค์การสมัยใหม่ที่ต้องมีกระบวน งานที่ทันสมัย มีวงรอบของระยะเวลาการปฏิบัติงานสั้น และมีต้นทุนในกิจกรรมต่างๆ ลดลง และต้องการสื่อสารที่รวดเร็ว ทั่วถึงและถูกต้องแม่นยำ ซึ่งในพระราชกฤษฎีกา ว?าด?วยหลักเกณฑ?และวิธีการบริหารกิจการบ?าน เมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ได้กำหนดเรื่องการนำเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารมาใช้ไว้ในหลายมาตรา เช่น มาตรา 39 ให?ส?วนราชการจัดให?มีระบบเครือข?ายสารสนเทศของส?วนราชการเพื่ออํานวยความ สะดวกให?แก?ประชาชนที่จะสามารถติดต?อสอบถามหรือขอข?อมูลหรือแสดงความคิดเห็น เกี่ยวกับการปฏิบัติราชการของส?วนราชการ หรือใน มาตรา 41 ที่กำหนดให้ ในกรณีที่ส?วนราชการได?รับคําร?องเรียน เสนอแนะ หรือความคิดเห็นเกี่ยวกับวิธีปฏิบัติราชการ โดยมีข?อมูลและสาระตามสมควร ให?เป?นหน?าที่ของส?วนราชการนั้นที่จะต?องพิจารณาดําเนินการให?ลุล?วงไป และ ให?แจ?งให?บุคคลนั้นทราบผลการดําเนินการด?วย ทั้งนี้ อาจแจ?งให?ทราบผ?านทางระบบเครือข?ายสารสนเทศของส?วนราชการด?วยก็ได?

จาก ทั้ง 7 ประการที่ได้กล่าวมาจะเห็นได้ว่าในการพัฒนาระบบราชการได้มีการนำเครื่องมือ การบริหารสมัยใหม่มาประยุกต์ใช้ในระบบราชการเป็นจำนวนมาก ซึ่งหากนำเครื่องมือเหล่านี้มาจัดเรียงเป็นแผนภาพก็จะได้เห็นความเชื่อมโยง กันดังรูปต่อไปนี้

แผนภาพที่ 2 เครื่องมือทางการบริหารในการพัฒนาระบบราชการ

 
5. การพัฒนาระบบราชการกับการเรียนรู้ขององค์การ

จาก ที่กล่าวมาจะเห็นได้ว่าในการพัฒนาระบบราชการในครั้งนี้ ส่วนราชการไทยจะต้องเรียนรู้ที่จะปรับตัวให้เข้ากับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลง ไป และยังจะต้องเรียนรู้ที่จะประยุกต์ใช้เครื่องมือในการบริหารสมัยใหม่มากมาย ซึ่งย่อมจะทำให้มีความปั่นป่วน ระส่ำระสายบ้างซึ่งเป็นธรรมชาติของการเรียนรู้ที่จะต้องมีการปลดเปลื้องความ รู้ ความคิด กระบวนทัศน์ ความเคยชิน และวิธีปฏิบัติเดิมๆ  ออกไป และนำสิ่งใหม่เข้ามาแทนที่ แต่ทั้งนี้ก็เพื่อให้เกิดกระบวนทัศน์ในการมองโลก มองปัญหาจากมุมมองใหม่ ด้วยแนวคิดใหม่ ซึ่งจะนำไปสู่พฤติกรรมการปฏิบัติราชการในแนวใหม่ ซึ่งหากพิจารณาถึงเครื่องมือทางการบริหารที่มากับการพัฒนาระบบราชการแล้ว ก็จะเห็นว่ามุมมองใหม่ที่ส่วนราชการพึงเรียนรู้ได้แก่

1. การปรับมุม มองในเชิงยุทธศาสตร์ใหม่ แทนที่จะมองแค่การดำเนินงานประจำไปตามกฎระเบียบไปแบบวันต่อวัน ซึ่งน่าจะเกิดจากการที่ได้มีการทบทวนสถานการณ์และจัดวางยุทธสาสตร์ใหม่ ในกระบวนการจัดการเชิงกลยุทธ์
2. การนำระบบการจัดการแบบมุ่งเน้นผล สัมฤทธิ์ จะช่วยให้มีการปรับมุมมองมามุ่งเน้นที่ผลสัมฤทธิ์ตามภารกิจหลัก แทนการมุ่งเน้นการทำตามระเบียบขั้นตอนของงานประจำ ซึ่งจะทำให้เกิดการแข่งขันกันสร้างผลสัมฤทธิ์ของงานแทนที่จะแข่งกันในเรื่อง อื่นๆ ที่อาจไม่เกี่ยวข้องกับประโยชน์สุขของประชาชนอย่างแท้จริง
3. การ นำระบบการคำนวณต้นทุนฐานกิจกรรมมาใช้ จะช่วยให้มีการปรับมุมมองให้หันมาสนใจเรื่องต้นทุนในการดำเนินงานของแต่ละ กิจกรรม ซึ่งแต่เดิมมาส่วนราชการไทยแทบจะไม่เคยทราบว่าแต่ละกิจกรรมนั้นมีต้นทุนใน การดำเนินการมากน้อยแค่ไหน
4. การนำการบริหารวงรอบเวลา และการรื้อปรับระบบงาน จะช่วยให้มีการปรับมุมมองให้หันมาพิจารณาเรื่องกระบวนงาน ขั้นตอน และวงรอบเวลาในการดำเนินงาน เพื่อหาแนวทางในการปรับลดขั้นตอนในการดำเนินงานให้กระชับคล่องตัวยิ่งขึ้น และเพื่อไม่ให้ใช้อัตรากำลังมากเกินไป
5. การบริหารคุณภาพทั่วทั้ง องค์การ จะช่วยให้มีการปรับมุมมองมาพิจารณาเรื่องคุณภาพ การตอบสนองความต้องการของผู้ใช้บริการ มากกว่าที่จะมุ่งสนองนโยบายของผู้บริหาร หรือระบบราชการด้วยกันเอง
6. การ นำเรื่องการจัดการเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้จะช่วยให้มีการปรับมุมมองจากการ ปฏิบัติราชการไปแบบวันต่อวันโดยไม่ได้คำนึงถึงเทคโนโลยีที่ก้าวหน้าไปอย่าง รวดเร็ว เพราะคิดว่าเทคโนโลยีนั้นแพง ไม่คุ้มค่า มาเป็นการมองหาวิธีการเพิ่มคุณค่าของงานโดยการนำเทคโนโลยีมาเป็นเครื่องช่วย

และ หากพิจารณาถึงเครื่องมือทางการบริหารที่กล่าวมา ก็จะเห็นว่า ขั้นตอนการดำเนินการของแต่ละเครื่องมือ จะประกอบด้วยขั้นตอนหลักที่คล้ายๆ กันคือ

1. การตรวจวินิจฉัย (Diagnosis) สภาพปัญหาขององค์การ เช่น ในการจัดการเชิงกลยุทธ์ก็คือ การทำ SWOT Analysis เพื่อวิเคราะห์สถานการณ์ ในการบริหารต้นทุนฐานกิจกรรม ก็คือการวิเคราะห์ต้นทุนของแต่ละกิจกรรม เป็นต้น
2. การสร้างทีมงานเพื่อร่วมกันวางแผนและดำเนินการในการนำเครื่องมือการบริหารเหล่านั้นมาใช้
3. การสร้างความเข้าใจร่วมกันถึงจุดมุ่งหมาย ประโยชน์ วิธีการและผลของการเปลี่ยนแปลง
4. การระดมการมีส่วนร่วมจากฝ่ายต่างๆ ในองค์การ โดยเฉพาะผู้ที่จะถูกผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงในการนำเครื่องมือมาประยุกต์ใช้ในองค์การ
5. การเรียนรู้จากประสบการณ์ร่วมกันในการนำเครื่องมือการบริหารมาประยุกต์ใช้ ไม่ว่าจะมีการประเมินผลอย่างเป้นทางการหรือไม่ก็ตาม
6. การปรับเปลี่ยนมุมมององค์การของตนที่แตกต่างไปจากเดิม

ซึ่ง ทั้ง 6 ประการสะท้อนถึงกระบวนการเรียนรู้ขององค์การ ซึ่งหากพิจารณาตามแนวคิดของ Peter Senge  ก็จะเห็นว่าการนำเครื่องมือในการพัฒนาระบบราชการเหล่านี้ไปประยุกต์ใช้ จะช่วยให้เกิด
1. การคิดและมองสิ่งต่างๆ อย่างเป็นระบบเชื่อมโยงกัน (Systems Thinking)
2. การปรับเปลี่ยนมุมมองขององค์การ (Mental Model)
3. การส้รางวิสัยทัศน์ร่วมกัน (Shared Vision) ซึ่งมาจากความพยายามที่จะให้ฝ่ายต่างๆ เข้ามาร่วมกันขับเคลื่อนการเปลี่ยนแปลง
4. การ เสริมสร้างขีดความสามารถส่วนบุคคล (Personal Mastery) ซึ่งจะเกิดขึ้นอย่างชัดเจนในหมู่ผู้ที่มีส่วนร่วมเป็นแกนในการผลักดันการ เปลี่ยนแปลง
5. การเรียนรู้ร่วมกันเป็นทีม (Team Learning) คือ การที่ได้ร่วมกันพิจารณาปัญหา ร่วมกันวางแผนแก้ปัญหา ร่วมกันดำเนินการแก้ปัญหา และเรียนรู้ผลจากการร่วมกันดำเนินการ

6. บทสรุป

จาก มุมมองขององค์การเรียนรู้ดังที่กล่าวมานี้ จะเห็นได้ว่า การพัฒนาระบบราชการในครั้งนี้ นับว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญของระบบราชการไทย เพราะเป็นการปฏิรูประบบราชการครั้งแรกที่ได้บูรณากการความคิดและเครื่องมือ ในการบริหารอย่างเป็นระบบเชื่อมโยงกัน โดยที่หลายส่วนก็ได้เริ่มดำเนินการไปแล้ว เช่น โครงการพัฒนาผู้นำการบริหารการเปลี่ยนแปลง ซึ่งเป็นการจัดการเรียนรู้จากการปฏิบัติ (Action Learning Program) ซึ่งทำให้มีการกำหนดยุทธศาสตร์ และตัวชี้วัดผลการดำเนินงานของจังหวัด กลุ่มจังหวัด และของกระทรวงและกลุ่มภารกิจในกระทรวงนำร่อง
อย่างไรก็ตาม ความสำเร็จของการพัฒนาระบบราชการต้องอาศัยการมีส่วนร่วมและความรู้ความเข้า ใจของฝ่ายต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นตัวข้าราชการเอง ฝ่ายการเมือง และประชาชนผู้เป็นเจ้าของระบบราชการ ซึ่งก็หวังว่าบทความนี้คงจะมีส่วนช่วยเสริมสร้างความเข้าใจเกี่ยวกับหลักการ เหตุผล และเครื่องมือทางการบริหารที่ได้มีการนำมาใช้ในการพัฒนาระบบราชการ และหวังว่าหากทุกฝ่ายๆ ได้ร่วมกันผลักดันการพัฒนาระบบราชการให้ก้าวไปสู่ความสำเร็จตามที่ต้องการ ในวันนั้นข้าราชการไทยอาจเป็นผู้ที่พร้อมที่จะปฏิบัติราชการเพื่อประโยชน์ สุขของประชาชนอย่างแท้จริง

เอกสารอ้างอิง

คณะกรรมการพัฒนาระบบ ราชการ. แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ. 2546 – พ.ศ. 2550).  กรุงเทพ: สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, 2546.

วีรชัย ตันติวีระวิทยา. ดั้นด้นหาความเป็นเลิศ: ประสบการณ์จากบริษัทอเมริกันชั้นนำของโลก กรุงเทพฯ : บริษัท ซีเอ็ดยูเคชั่น จำกัด, 2528.

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการร่วมกับมูลนิธิ สถาบันวิจัยกฎหมาย. พระราชกฤษฎีกา ว?าด?วยหลักเกณฑ?และวิธีการบริหารกิจการบ?านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546. กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการม, 2546.

สำนักงานคณะ กรรมการพัฒนาระบบราชการร่วมกับมูลนิธิสถาบันวิจัยกฎหมาย. ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการมอบอำนาจ พ.ศ. 2546. กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการม, 2546.
Brounds, G. , Yorks, L., Adams, M. and Ranney, G. Beyond Total Quality Management. New York: McGraw-Hill, 1994.

Dignam, L. Strategic Management: Concepts, Decisions, Cases. New York: Irwin, 1990.

Gaebler, Ted, and Osborne, David. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York: Penguin Group, 1992.

Hammer, Michael and Champy, James. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution. New York: Harper Collins Publishers, 1993.

Harvard Business Review. Harvard Business Review on Change. MA. : Harvard Business School Press, 1998.

Harvard Business Review. Harvard Business Review on Knowledge Management. MA. : Harvard Business School Press, 1998.

Kaplan, R. ‘One Cost System isn’t Enough’, Havard Business Review. January – February 1988, pp. 61 – 66.

Senge, Peter. The Fifth Discipline: The Art and Science of the Learning Organization. New York: Currency Doubleday, 1990.

ใส่ความเห็น

อีเมลของคุณจะไม่แสดงให้คนอื่นเห็น ช่องที่ต้องการถูกทำเครื่องหมาย *


แสดงความเห็นโดยใช้บัญชี google หรือ facebook :

CONNECT WITH

CONNECT WITH

Copyright © 2009-2015 โดย เทศบาลตำบลริมเหนือ - http://www.rimnuar.go.th
ที่ทำการเทศบาลตำบลริมเหนือ หมู่ที่ 1 ต.ริมเหนือ อ.แม่ริม จ.เชียงใหม่ 50180 โทรศัพท์ / โทรสาร 053-299184
จำนวนผู้เข้าชมเว็บไซต์